Hoy del estudio: "LA POLÍTICA DE PERSUASIÓN DEL BANCO MUNDIAL EN SUS INFORMES DE DESARROLLO MUNDIAL (1990-2015) The World Bank’s persuasion policy in its world development reports (1990-2015)" por EVELISE ZAMPIER DA SILVA, SAMIRA KAUCHAKJE Y LUCIENE STAMATO DELAZARI de la Universidad de Federal do Paraná, Brasil, Ediciones Universidad de Salamanca / CC BY-NC-ND, como parte de la denuncia contra la política entreguista de este gobierno nica y de sus pares de América Latina tanto de "izquierda" como de derecha, es decir de la facción burocrática o compradora, citamos las partes más saltantes y sus conclusiones como poderosa denuncia a todos estos gobiernos serviles y genocidas:
"El artículo presenta los resultados de investigación sobre la relación entre las organizaciones
internacionales (OOII) y los gobiernos nacionales, centrándose en la promoción
por el Banco Mundial (BM) de modelos de políticas contra la pobreza en América
Latina y el Caribe (ALC) después de la década de 1990. El proceso que se dio en los
países de ALC se desarrolla en tres momentos principales:
a) primeramente, encontramos una directiva de las OOII extraída de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM), sobre la reducción de la pobreza hasta 2015,
y una directiva de las instituciones financieras internacionales (IFI), promovida
desde los años de 1980 e influenciada por el Consenso de Washington, que
sugiere la reducción de la provisión social pública de carácter universal; (!!!, de nuestra parte)
b) en el segundo momento, se inicia a nivel local la búsqueda de soluciones que
cumplen con estas directrices. La respuesta se obtuvo posiblemente mediante
las políticas de tipo CCT, Conditional Cash Transfer (Transferencias Monetarias
Condicionadas). Este modelo, por un fenómeno horizontal de diseminación,
propagación o contagio, pasa a ser adoptado de forma sistemática por los países
de ALC, aunque adaptado a las realidades y circunstancias de cada uno de ellos;
c) en la tercera etapa de la dinámica, las OOII y las IFI adoptan las CCT como nueva
directiva, tomándolas como modelo para ser implementado en países con
diferentes situaciones económicas, sociales y políticas. Es decir, el proceso de
difusión iniciado entre los países se ve reforzado por la actuación de los actores
internacionales.
Es en este contexto que analizamos las prescripciones y directrices extraídas de los
documentos del BM, relativos al enfrentamiento a la pobreza y su influencia en la formulación
de las CCT en ALC, en los siguientes aspectos: i) la existencia de una relación entre
los contenidos de los documentos y de las CCT implementadas en ALC; ii) la formación
de un patrón de convergencia en la difusión de las CCT en ALC; y iii) las causas de inclusión
de determinadas CCT como buenas prácticas por el BM.
Entendemos, con Skocpol y Amenta (1986), Kingdon (2010), Knill (2005), Held
(1991) y Sassen (2008) que, aunque se considere que es del Estado el poder de decisión
final en políticas de sus competencias, hay casos en los que se comparte esta función
con las OOII, IFI u organizaciones no gubernamentales (ONG) de modo complementario
o concurrente. Como consecuencia, el Estado sufre interferencias de estos sujetos en
la formulación de políticas públicas al buscar soluciones externas o, por integrar una
sociedad global, es influenciado por ella. (la "pax americana", nota nuestra)"
"(...)II.1. Documentos analizados
II.1.1. World Development Reports (WDR)
Fueron analizados los Informes de Desarrollo Mundial –World Development Reports,
WDR– publicados entre 1978 y 20152. Los WDR, a diferencia de otras publicaciones
del Banco, no traen la reserva de autoría, por lo que aquí se le atribuyó al BM.
De los WDR se extrajeron: a) tema; b) la concepción de pobreza (valores, definiciones
y criterios de clasificación de la pobreza); c) las políticas de enfrentamiento a la
pobreza (con el fin de identificar sugerencias que pueden haber sido incorporadas en
el diseño de las CCT formuladas en ALC); d) responsables de la política (con el fin de
identificar la capacidad de coordinación, ejecución y financiación de las políticas CCT).
II.1.2. Documentos sobre Conditional Cash Transfers CCT
Para el análisis de las CCT implementadas en ALC en el período considerado se utilizaron
los documentos emitidos por los gobiernos adoptantes (documentos oficiales,
planes y legislación) o Constituciones Federales (artículos relacionados con las políticas
sociales contra la pobreza). De manera complementaria se ha utilizado la Base de datos
de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la
CEPAL3.
Se ha elaborado una hoja de datos sobre CCT con las siguientes informaciones: a)
el país adoptante, nombre y período de validez de la política; b) las competencias; c) la
cobertura (alcance de la política o énfasis en el público objetivo y en el mecanismo de
focalización); d) tipo de condicionalidad, y e) duración (existencia de plazo de vinculación
a la CCT), conforme a la Tabla I (no se consigna aquí, nota nuestra)".
"(...) III.2. El análisis del contenido de las CCT
La investigación ha abarcado los países de ALC de acuerdo con la clasificación de la
CEPAL, Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Han sido identificadas,
en el período analizado, treinta y seis CCT divididas en veintidós países, conforme a la
Tabla III. Han sido consideradas como CCT las políticas con transferencias en dinero, focalización,
presencia de condicionalidades y objetivo de enfrentamiento de la pobreza.
Entre los países latinos, solo Cuba y Venezuela no poseen CCT en el tiempo considerado.
En Cuba encontramos un modelo de política social que confiere «un papel relativamente
menor a los ingresos monetarios en el acceso al bienestar, y, en consecuencia,
mayor importancia al acceso incondicional y gratuito a los servicios sociales, para el cual
la universalidad de esos servicios resulta una condición necesaria» (Muruaga 2004: 58).
Las transferencias monetarias realizadas en Venezuela, bajo la categoría general Misiones
Bolivarianas, son del tipo no condicionadas y, por eso, no son objeto de estudio de
este trabajo. Formarían «la base de la política social actual del gobierno venezolano, en
el contexto del proyecto político denominado revolución bolivariana», siguiendo un
modelo alternativo al neoliberal (Chacín 2009: 86). (Eso es según ellos, pero según nosotros la diferencia sólo está en la condicionalisas pero forma parte de la misma política de las organizaciones imperialistas internacionales según el Concenso de Washington, nota nuestra)
En el Caribe han sido identificadas CCT en Belice, Granada, Jamaica y Trinidad y
Tobago. Bahamas, Barbados y Surinam están en fase de implantación de sus políticas
de transferencia monetaria, mientras que países como Antigua y Barbuda, Dominica,
San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y Las Granadinas y Guyana poseen
transferencias monetarias en versiones no condicionadas.
Las CCT identificadas han sido comparadas entre sí y con los elementos detectados
en los WDR, en los siguientes temas: la competencia (coordinación, ejecución y financiamiento);
el público objetivo; método de focalización; tipo de condicionalidades y plazo.
Los resultados de estos análisis serán presentados a continuación".
"(...)III.2.1. Competencias
Con respecto a la coordinación, todas las CCT identificadas tienen la coordinación
pública en órganos ubicados dentro de la estructura gubernamental (Presidencia de la
República, Ministerios, Consejos de Ministros, etc.). Se observa de esta forma la formación
de un patrón en la región. El propio BM incentiva, para las CCT, que la coordinación
se centralice en órganos gubernamentales, en especial en el nivel federal, para funciones
esenciales como la elaboración del sistema y criterios, la selección de beneficiarios, las
actividades gerenciales y de auditoría, etc.; mientras que las demás esferas se responsabilizarían
de las actividades administrativas (Castaneda y Lindert 2005: 43). Otra característica
del diseño de las CCT de ALC, en lo que se refiere a la coordinación, es su
vinculación al Poder Ejecutivo, lo que no exige reformas en el sector social (Coutinho
y Sant’anna 2008: 19-20).
Para entender la coordinación no compartida de ese tipo de políticas es importante
recordar que las CCT también son relevantes en las dinámicas políticas internas de los
gobiernos de partidos de izquierda o de derecha de la región. Como cualquier política
social, la implantación puede estar relacionada con objetivos programáticos del gobierno
y, junto con esto, con la búsqueda de establecer conexiones electorales (...)"
que esta competencia se ejerce por los ministerios y los departamentos relacionados con el
bienestar y al desarrollo social, seguido por otros en los que la competencia es de la Presidencia
de la República. Con menos frecuencia la competencia de coordinación o ejecución
se atribuye a entidades como los ministerios del Trabajo (Jefes de Hogar, Argentina), de
Educación (Bono Juancito Pinto, Bolivia) o de Salud (Bono Juana Azurduy, Bolivia).
Con relación a la financiación, la mitad de las políticas analizadas recibe o ha recibido
fondos de alguna IFI, incluyendo los tres programas más grandes de la región:
Bolsa Família, Oportunidades/Prospera y Familias en Acción (han sido el caso del Bolsa
Família, o son los demás, cofinanciados por el BM), como se puede ver en la Figura II.!
más la cobertura de la política. Además, hay países que han cambiado el mecanismo
de focalización conforme extinguieron y crearon CCT; es el caso de Argentina, donde
el extinto programa Jefes de Hogar Desocupados utilizaba focalización categórica o por
pertenencia comunitaria, mientras que el actual Asignación Universal por Hijo utiliza
© Ediciones Universidad de Salamanca / CC BY-NC-ND América Latina Hoy, 75, 2017, pp. 75-100
EVELISE ZAMPIER DA SILVA, SAMIRA KAUCHAKJE Y LUCIENE STAMATO DELAZARI
LA POLÍTICA DE PERSUASIÓN DEL BANCO MUNDIAL EN SUS INFORMES
DE DESARROLLO MUNDIAL (1990-2015) el PMT; o de Ecuador, que anteriormente utilizó la autofocalización (programa Bono Solidario) y actualmente utiliza el PMT (Bono de Desarrollo Humano).
La defensa de la focalización permea todos los informes incluidos en este estudio,
como una forma de identificación más eficaz de las transferencias. Las evidencias
empíricas indican que esta orientación ha sido recibida en las políticas de CCT de ALC,
apartando los sistemas de protección social de la región del modelo universalista. Las
razones de esto, muy probablemente, se derivan de decisiones sobre el gasto público,
ya que las inversiones en las CCT siguen niveles bajos en la mayoría de los países estudiados.
Es decir, la focalización es una herramienta para reducir al mínimo la inversión
pública. Por ejemplo, en 2005, la República Dominicana ha invertido solo el 0,19% de
su PIB en el programa Solidaridad (Cobo 2012: 122), mientras que, en Brasil, la inversión
anual promedio en el Bolsa Família es solo del 0,4% (MDS 2014)".
"(...) III.2.4. Condicionalidades
Las condicionalidades son las contraprestaciones que el público objeto debe cumplir
para tener acceso –o permanecer vinculado– a la CCT. Alrededor del 90% de las políticas
estudiadas presentan condicionalidades vinculadas a la educación, lo que significa
que el aumento de la matrícula y la asistencia a la escuela son componentes clave del
énfasis en la acumulación de capital humano que adoptan estas políticas (ver Figura V).
La figura demuestra la variación de las condicionalidades entre CCT ya extintas,
y también entre las vigentes en un mismo país. En Argentina, las políticas anteriores
exigían condicionalidades ligadas a la capacitación profesional o a la expedición de
documentos civiles, mientras que la CCT vigente (Asignación Universal por Hijo) establece
condicionalidades volcadas a la educación y salud del público objetivo. En Bolivia,
mientras el Bono Juancito Pinto lista condicionalidades ligadas a la educación,
el Bono Juana Azurduy está relacionado con la salud. En Brasil, el Bolsa Escola exigía
contraprestaciones escolares, ya el Bolsa Família exige condicionalidades ligadas a la
educación y la salud. En México, el Oportunidades estaba volcado a condicionalidades
en el área de educación y salud; su nueva versión, el Prospera, incluye componentes
relacionados con la capacitación y el mercado de trabajo.
Condicionalidades vinculadas a la educación, así como contraprestaciones que
abarcan las actividades de promoción e inversión en la formación de las personas (el
27,8% de las CCT evaluadas tienen compromisos para participar de actividades formativas
y de capacitación como requisitos para permanencia), demuestran una tendencia
que puede haber sido asimilada en el modelo CCT –el cappability approach, que es una
constante en los WDR analizados–. Políticas como las CCT, las políticas de workfare y
capacitación o la promoción de la empleabilidad son ejemplos de sugerencias del BM
para el aumento de las capacidades".
"(...) Hechas las declaraciones por separado, pasamos a consolidar los
resultados.
III.3.1. La existencia de una relación entre los contenidos de los WDR y
las características de las CCT implementadas en ALC identificamos similitudes, además de la correspondencia de contenido, y observamos un proceso que se retroalimenta y está marcado, primero, por la difusión de directrices sobre políticas de transferencia monetaria y, después, por la inserción de esas directrices como características de las políticas de enfrentamiento a la pobreza formuladas(proxy means test, público-objetivo, tipo de condicionalidades, capability approach).
Aunque Knill (2005) puso de relieve que la convergencia no depende de los procesos
causales que llevaron a la adopción de un modelo por diferentes unidades jurisdiccionales,
cuando se trata de la convergencia de las CCT en ALC es importante tener en
cuenta el contexto en el que se realizó. Las raíces de este proceso están en los tipos de
welfare state residual y/o conservador de la región, que según Draibe (1997) se habría
sumado a la ola reformista neoliberal de los años 1980-1990, y a la apelación para el
ajuste del gasto social a objetivos macroeconómicos, reorientándose la inversión del
área con foco en los grupos empobrecidos a la priorización de las iniciativas dirigidas
al desarrollo y a la inversión en el capital humano. Estas presiones han encontrado respuesta
satisfactoria en las CCT.
Con relación a las CCT, el BM participa en los procesos llamados de difusión y transferencia
de políticas (Dolowitz y Marsh 1996, 2000), que pueden ocurrir voluntariamente,
de modo condicional o por la coacción –negociada o coercitiva directa, dependiendo
del grado de coerción en cuestión (Evans 2006: 480)–. Dedujimos que la propagación de las CCT en ALC se hizo a través de un proceso que mezcla elementos voluntarios, ligados probablemente al perfil de los gobiernos que asumieron la región, y aspectos coercitivos, residuales de los ajustes económicos que los países latinoamericanos implementaron en la década anterior.
Si seguimos la clasificación de Weyland (2006), que se ocupa de las causas motivadoras
de la propagación de las políticas públicas, llegaremos a la conclusión de que
en la difusión de las CCT de ALC ocurrió una combinación de variables, presentándose
simultáneamente presiones externas ejercidas por las OOII y las IFI (principalmente en
los países donde la implementación de las CCT se deriva de los acuerdos de préstamo
y, por lo tanto, el espacio de toma de decisiones de los gobernantes es más estrecho),
un recurso simbólico o normativo debido a la nueva norma de la provisión social que
las CCT representaban, compeliendo a los gobiernos a adoptarlas, y la cuestión de atajo
cognitivo, la búsqueda de soluciones que ya se trató, evitando el desgaste político y
material resultante de la creación de una nueva política aún no probada empíricamente.
En este contexto, los WDR, así como otros documentos de evaluación y diagnóstico
emitidos por la entidad regularmente, actuarían como canales de comunicación, como
fue descrito por Rogers (2003), por los cuales la institución ejerce su función persuasiva,
su poder simbólico (Bordieu 1989), interfiriendo en la producción de políticas locales.
III.3.2. Formación de un patrón de convergencia en la difusión de las CCT en ALC
Dedujimos que hubo una dinámica de incorporación de las directivas del BM en
el ámbito de las CCT implementadas por los países de ALC y, posteriormente, para la
adopción por el BM de modelos de CCT (México primero y luego Brasil) como buenas
prácticas. Este proceso dio lugar a la formación de un patrón de esta política en la región
y la disminución en la variedad de las políticas de lucha contra la pobreza, lo que
lleva a la uniformización (convergencia). Las políticas analizadas indican la existencia
de una relativa uniformidad en sus características básicas, además de la condicionalidad
y de la transferencia de dinero: aspectos tales como el mecanismo de focalización (con
predominio del PMT), el público objetivo y los tipos de condicionalidades.
Como destaca Rogers (2003), las innovaciones se propagan con mayor velocidad
conforme los beneficios que representan, su compatibilidad con la trayectoria anterior
y la facilidad de comprensión y adaptación al contexto adoptante. Teniendo en cuenta
una cierta uniformidad en el contexto macroeconómico de ALC desde la década de 1980
–a pesar de las diferencias históricas, sociales y también la intensidad del fenómeno
de la pobreza en cada país–, las condiciones de la región fueron favorables y también
llevaron a la adopción del modelo CCT. La consolidación de esas políticas promovió un
efecto de contagio (Stone 2000), impulsado por la difusión de las mejores prácticas por
las OOII, porque de acuerdo con Holzinger y Knill (2005) y Knill (2005) el grado de
adherencia aumenta a medida que más unidades se adhieren al modelo o que conduce
a una disminución en la aparición de nuevas políticas. Además, las medidas activas
de propagación del modelo CCT (como los informes del BM y la iniciativa de cooperación
técnica del gobierno brasileño relacionada con el programa Bolsa Família, llamada Mundo sem pobreza) o la adopción de cambios incrementales relacionados con la path
dependency pueden ser factores de inhibición que orientan la estandarización de las
políticas(...)
Los datos extraídos de los WDR muestran que la similitud entre los preceptos del
BM y las CCT en ALC se dio en aspectos de principios y elementos constitutivos (componentes
soft y hard), tales como los instrumentos de focalización más restrictivos; en el
capabilitty approach; en el público-objetivo (énfasis en la familia); y en las condicionalidades.
Además, el ejercicio de competencias por entidades situadas fuera del Estado
(sociedad civil, la comunidad internacional, etc.) también tiene correspondencia con
la asignación de responsabilidades promovidas por el BM. Esto se ve más fuerte en
relación a la participación de las IFI, que actúan directamente en la mayoría de las CCT
analizadas, especialmente en relación con el financiamiento.
(...)III.3.3. Causas de la inclusión de CCT como buenas prácticas en los WDR
Verificamos que el modelo de enfrentamiento a la pobreza del BM estuvo en línea
con la defensa y las medidas que la institución propagó a favor de la reforma del Estado.
Por otro lado, los factores contextuales y la trayectoria de los países de ALC favorecieron
la difusión y adopción de las políticas de tipo CCT que han llegado a dominar los
sistemas de protección en la región. Posteriormente, las políticas del tipo CCT consideradas
exitosas pasaron a ser utilizadas por el BM como buenas prácticas. Se infiere, por
lo tanto, que se recogen como buenas prácticas solo los casos que combinan estas dos
facetas: enfrentamiento a la pobreza y medidas del liberalismo económico involucradas
en la cruzada llamada reforma del Estado. Esto nos lleva a entender que el BM inicialmente
propagó un modelo de política –políticas sociales con baja carga para los cofres
públicos y amplia cobertura de los sectores más pobres de la población– y, posteriormente,
eligió aquella(s) que mejor atendería(n) al modelo que la institución pretendía
establecer como referencia.
Otras posibilidades que explican la inclusión de los modelos en los WDR no son
mutuamente excluyentes:
a) El Banco promovería políticas de los países que incorporan las prescripciones
por él diseminadas también en otros asuntos. Estos son los casos de México
(reformas macroeconómicas en la década de 1980) y Brasil (las privatizaciones,
la política económica y la reforma de la seguridad social en los años 1990).
b) La promoción de resultados de las políticas que tenían fuerte apoyo técnico
o financiero aumentaría las posibilidades de obtener nuevos clientes. Esto se
confirma tanto en lo que se refiere a México, así como a Brasil, países que utilizan
fondos del BM en las CCT.
c) La difusión de casos exitosos serviría para legitimar la presencia de los países a
los que se hace referencia en el ámbito internacional, franqueándoles la entrada
en foros que no tendrían acceso sin la visibilidad ofrecida por la adhesión al
nuevo modelo de política social.
d) El BM divulgaría aquellas políticas con una mayor capacidad de regulación, lo
que facilitaría la replicación del modelo (es el caso del programa Bolsa Família,
Oportunidades y Familias en Acción).
e) La divulgación de buenas prácticas derivaría de una acción conjunta entre los
países y el BM. Esta posibilidad no es el caso de México, como informa Boltvinik
(2012): el gobierno mexicano ha hecho poco para dar a conocer el programa
Progresa/Oportunidades, pero el BM lo hizo con insistencia. Con respecto a
Brasil, el gobierno siempre ha mostrado interés en entrar en el debate de los
problemas de carácter social entre sus objetivos de política exterior mediante el
aumento de su participación en programas de cooperación internacional con la
intención de difundir el modelo de Bolsa Familia".
Y pese ha seer ya bastante larga la transcripción del artículo, no podemos dejar de citar sus conclusiones, porque pese ha estar redactadas en un lenguaje académico sirven para fundamentar nuestra denuncia contra el imperialismo yanqui y sus intitucines internacionales que manejha como sus instrumentos para imponer sus planes en nuestros países como parte de su dominación de nuesrtros países como su patio trasero, base de su hegemonia mundial, y a su vez denunciar a los gobiernos de América Latina sin excepción, de ambas facciones o de "izquierda" o de derecha que se encargan de implementar estos planes de acuerdo a las condiciones concretas de cada uno de nuestros pises y a sus conveniencias políticas particulares. Hoy esto ha explotado con el caso de Nicaragua y los Ortega y no debemos dejar pasar esta barbarie contra nuestros pueblos para denunciar lo que se conoce en la literatura política como la "Pax Americana" en alusión a la "Pax Romana" que era la que Roma imponia a sus colonia quienes como tales deberian adoptar la cultura, leyes y formas de vida del poder imperial. Leamos las conclusiones del artículo:
"IV. CONCLUSIONES
La convergencia observada en ALC tuvo como estímulos la coexistencia de los condicionantes
económicos nacionales e internacionales en los años 1980 y 1990, que facilitaron
la incorporación de un conjunto de medidas que tuvieron repercusiones en el
diseño de los sistemas de protección local, que pasaron a dar prioridad a los grupos en
situación de pobreza. El proceso ha sido optimizado por interferencia de directrices de
las OOII y, en algunos casos, de los fondos monetarios de las IFI, lo que generó, además
de la estandarización de diagnóstico de la pobreza, la estandarización del tratamiento.
El análisis espacial mostró que no había un patrón de convergencia entre los países
miembros de los bloques regionales. Esto sugiere que las organizaciones internacionales
de carácter regional, como el MERCOSUR y la CAN, no tuvieron un papel destacado
en este proceso.
La difusión de las ideas tanto de las OOII y las IFI, como del BM, han interferido en
la toma de decisiones de los gobiernos locales en las políticas de enfrentamiento de la
pobreza, fomentando un proceso de modelaje de las políticas públicas que condujo a
la adopción, en las dos últimas décadas, de treinta y seis ejemplos de políticas con similitudes
institucionales significativas, aunque en países con disparidades en sus trayectorias
políticas, sociales y económicas. El discurso del Banco con relación a la pobreza expresa
la tendencia a favorecer las políticas residuales –de bajo impacto redistributivo– y
focalizadas de acuerdo con los criterios y medidas de selectividad, lo que coincide con
los principios del liberalismo económico que defiende la institución.
Los WDR, aunque se trate de documentos de análisis y evaluación, reparten conceptos,
difunden sugerencias y recomendaciones, promueven mejores prácticas que
legitiman el discurso del BM al materializar sus ideas. El análisis de datos demostró
una dimensión de la relación global-local, a través del aspecto persuasivo de las IFI y
su poder para interferir en la dirección de las políticas locales, incluso cuando no toma
ventaja de sus prerrogativas financieras con poder coercitivo. Los contenidos identificados
en los informes tienen correspondencia con los componentes de las CCT analizadas,
denotando la adherencia, la absorción de normas y valores. Esta dinámica se alimenta
por procesos de difusión, transferencia y convergencia de políticas en un entorno en el
que se relacionan Estados y otros actores de los ámbitos locales e internacionales.
Denunciamos una vez más la bárbara represión contra las masas del gobierno reaccionario, genocida y vendepatria de Ortega en Nicaragua!